旅游产业亟待差别化用地政策

boblong

很多地方没有将旅游建设项目纳入土地利用总体规划，旅游项目用地的空间定位较为困难，面临“落地难”。旅游产业没有单独的用地门类，各地基本按经营性用地出让，参照商服用地基准地价，使旅游用地出让价格偏高，难以吸引投资，也影响了旅游业发展——
1月23日，《桂林旅游产业用地改革试点若干政策》正式公布。这一政策为桂林市改革创新旅游产业用地管理提供了总体思路，并提出了操作性很强的相关配套措施。桂林市是国家旅游产业用地改革试点城市，该政策出台是当地对旅游产业用地管理的又一次改革创新和突破。
那么，目前我国旅游产业用地现状如何？怎样保障重点旅游项目、旅游景区的用地？带着这些问题，记者在有关会议上采访了中国土地勘测规划院地籍所副所长、研究员戴银萍博士。
旅游产业发展导致用地激增
近年来，国家批准实施国际旅游岛、国家旅游综合改革试验区、旅游综合改革示范区和旅游综合改革试点城市，颁布实施《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010~2020年）》、《云南省旅游业发展和改革规划纲要（2008~2015年）》等，这对探索创新旅游综合改革涉及的制度和发展模式，既提出了方向和要求，又提供了政策支持。
2010年7月，国务院办公厅印发《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》的通知，提出年度土地供应要适当增加旅游业发展用地；积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目；支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业。
“旅游产业发展呈现用地需求旺盛的特点。”戴银萍说，“旅游产业用地规模日益增长，生态景观、康体休闲功能性用地需求大；传统旅游区域以外的地区旅游用地需求加大，对未利用地需求增加。例如，海南省‘十一五’期间的旅游用地供应量为1191.74公顷，占同期建设用地供应总量的20.2%，‘十二五’期间旅游建设用地需求量达21296公顷，占同期建设用地需求总量的37.1%。云南省2009年的旅游产业建设用地面积为6.13万公顷，根据《云南省旅游产业土地利用专项规划（2010~2015年）》确定的目标，到2015年云南省旅游产业建设用地规模将达10.96万公顷，增长近80%。”
供需矛盾突出，用地标准欠缺
国家对于旅游产业的重视和旅游产地用地试点工作增加了地方“旅游兴市”的动力，而用地问题也随之而来。
“计划指标不足，供需矛盾突出。”戴银萍表示，旅游业关联产业多、用地规模大，各地普遍反映，存在指标缺口问题，供需矛盾十分突出。如云南腾冲确定了包括休闲度假、商务会展、旅游村镇、旅游配套设施建设等44个项目，至2015年规划用地7335.98公顷。而腾冲县2006~2020年新增建设用地指标只有3118公顷，旅游产业发展建设用地供需缺口较大。
问题不仅出现在用地指标上，很多地方旅游规划缺乏与土地利用总体规划的衔接，没有将旅游建设项目纳入土地利用总体规划，旅游项目难以获得发展空间。“相对于规划期限为15年的土地利用总体规划和规划期限为20年的城市总体规划，旅游项目用地的具体空间定位较为困难，导致其在土地利用总体规划与城市规划中无法精确落地，即面临‘落地难’的问题。”戴银萍说。
戴银萍介绍说，目前旅游产业没有单独的用地门类，地方一般按30~50年的经营性用地出让，因旅游产业本身又具有高投资、高风险、低收入、慢回报的产业基本特征，再加上旅游用地未单独设立基准地价，在评估地价时，主要参照商服用地基准地价，造成旅游用地出让价格偏高，难以吸引投资，影响了旅游业发展。此外，适用于旅游行业的用地标准和用地规模控制体系尚不完善，缺少旅游行业节约集约用地评价标准和监管体系；普遍存在“重新增建设、轻存量盘活，重短期利益、轻生态效益”问题。
在农村集体产权制度改革滞后影响了乡村旅游发展。“农家乐”、乡村酒店、休闲农庄、农业旅游等乡村旅游用地绝大多数是通过租赁方式使用集体建设用地，或是宅基地所有者自主经营。农民以宅基地使用权入股从事乡村旅游在法律上受到限制；规范集体建设用地流转的相关政策规定尚未出台，集体建设用地无法实现抵押融资，投资者短期心态明显，导致乡村旅游难以形成规模。以上问题亟须在旅游用地试点和创新中加以解决。
探索促进旅游产业转型升级的供地政策
旅游产业用地如何分类管理？戴银萍建议，要落实节约优先战略，探索促进旅游产业转型升级的供地政策，建立符合旅游产业特点的用地标准，开展城镇低效用地再开发利用，依据城乡建设规划，合理确定旅游景区内建设密度、容积率等控制标准。
明确旅游产业用地概念，完善管理政策规定。尽快明确旅游用地概念和用地范围，在土地分类中单独设立旅游产业用地，并划分为旅游建设用地和非建设用地两类。建议在明确界定旅游产业用地概念和分类基础上，出台不同的用地政策，特别是要提出针对不同类型旅游产业用地的保障与调控措施；包括建立适应旅游产业开发建设特点的出让年期和方式、制定用地规模控制指标和设立旅游产业用地基准地价等。
赋予旅游业发展空间，完善规划计划管理机制。建议将旅游基础设施和重点旅游项目纳入各地国民经济和社会发展规划。风景名胜区总体规划、城市总体规划、村镇建设规划等要与土地利用总体规划衔接好，为旅游产业发展创造条件、留足空间；建议在相关规划基础上，编制旅游产业用地专项规划，与土地利用总体规划等做好对接，加强土地计划指标对旅游产业发展的支持，进一步保障和规范旅游产业建设项目。
完善土地产权制度，支持集体建设用地流转。建议推进农村土地产权制度改革。在土地所有权、使用权明确的前提下：支持农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目；支持农村集体经济组织和承包人利用非耕农用地、林权、集体土地承包权，在不改变土地用途的前提下以作价出资、投资入股、租赁方式与开发商合作开发旅游项目。
探索新型配置方式，研究差别化用地管理政策。对城市规划圈内的旅游项目，可以通过批次用地方式予以优先保障；对圈外重大旅游基础设施建设项目，由部、省直接安排指标，优先审批；对景区内部建设用地，以风景名胜设施用地报批，享受相关优惠政策；对符合土地利用总体规划及相关专项规划的旅游项目用地，在用地审批时，区分不同用地，灵活采取只租不征、只征不转、只转不征、既征又转等多种形式进行处置；对利用城镇村存量建设用地开发旅游项目，符合节约集约标准的，在报批费用上予以优惠；对利用未利用地发展旅游产业的，合理确定审批方式、供地方式和税费标准，进行鼓励和引导。
地方实践   
规划协调：安徽
安徽省在编制《安徽省土地利用总体规划》（2006~2020年）时，明确要求各地认真做好与各级旅游发展规划的衔接，并反复征求旅游主管部门的意见。
指标倾斜：河北
河北省秦皇岛市针对不同的旅游产业项目，区分轻重缓急、成熟度、资金到位情况等，通过合理梳理、筛选和排队，实行不同的用地政策，进行区别保障；注重在旅游景区建设中利用荒滩、荒山、荒坡等未利用地进行旅游项目的开发建设。
创新配置：云南
云南省对旅游用地和旅游项目建设用地实行分类管理、分类报批；对直接为旅游景点服务配套的酒店、餐饮、文化娱乐等设施用地规模不得超过总建设用地的一定规模；严禁旅游项目建设用地占用基本农田，康体运动、大型游乐设施等类旅游项目不得占用耕地；对旅游项目中不同权属和类型的用地可采取只征不转、只转不征、征转结合或土地承包经营权流转等方式用地；允许农民以转包、出租、转让、股份合作等方式，按照依法自愿有偿的原则，参与旅游项目的开发经营。
权益保障：广东
广东省对涉及征地补偿的旅游产业项目，严格按照有关补偿、拆迁等规定执行。如涉及征地，除保证留用地外，还考虑把农民的利益与项目开发捆绑一起，以土地入股形式，让农民能分享该项目今后带来的效益。如通过门票收入分配的形式让农民得到一定的回报。（作者：陈国章  石钖）

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